来源：倍可亲(backchina.com)
杰弗里·贝德：美国对华政策框架
原编者按：美国 总统奥巴马即将在半年后卸任，他执政期间美国对华合作中既合作又牵制的策略在中国眼中尽显围堵。他5月任内第十次访问亚洲也体现了这一点。眼下正值美国大 选、白宫权力更迭之际，美国两党总统参选人如何辩论中国政策、下一届总统如何调整或定位与中国的关系，都是两党智囊密切关注的重点议题。
布鲁金斯学会（Brookings Institute)是美国著名的综合性政策研究机构，为民主党政府出谋划策、储备人才的智囊机构。该学会从事的政策研究、建议与批评对美国府会的政策方 向颇具影响。《多维CN》选择了该学会资深研究员、美国国安会前亚洲事务高级主任杰弗里?贝德（Jeffrey A. Bader）的研究论文《美国对华政策框架》（A Framework for U.S. Policy toward China）进行翻译。贝德从全局视角提出了美国对华关系政策框架性建议，包括对美国新一届政府提出建言，如何应对习近平(专题)领导下的中国。
这篇研究论文源自于布鲁金斯学会外交政策项目《混乱中寻求秩序》（ORDER from CHAOS）2016年亚洲专题系列的英文报告，由布鲁金斯学会授权《多维》翻译，延续了《多维CN》009期刊登的贝德报告《习近平眼中的世界》 （How Xi Jinping Sees the World…and Why）分析基础。在文中，贝德观察到了中美关系的新变化，提出了将两国风险最小化、合作最大化、利益最优化的政策选项，同时反对决策者采纳单一或片面的 政策主张。通过对比分析，贝德为下位美国总统提供的不仅是如何管理对华关系的政策性建议，而且是引导美国未来的执政者如何调整思维方式来判断中国。
以下为报告译文：
对国际事务持严谨态度的人都明白，以什么样的方式和中国打交道将是美国在二十一世纪所面临的若非最关键也是很关键的海外挑战。中国很可能在未来十年或二 十年内成为全球第一大经济体；中国已经或将很快成为第二或第三大军事强国；中国与美国和欧洲在全球经济领域竞争，而在某些地区，则在政治和文化的影响力层 面展开竞争。执政的中国共产党在国内抗拒政治自由化，在与邻国的交往中喜好诉诸民族主义言行，这些都增加了中美对抗的可能性。
奥巴马任内中美元首会晤形式和内容都有开拓性，但两国疑虑和误解未消反增。（图源：AFP/VCG）
对于历史观察家而言，崛起大国和既成大国的相遇可能以冲突收场，以上趋势预示着一个暗淡的未来。
我们应该如何同中国打交道？什么样的政策框架才能让美国多重而且往往缺乏一致性的利益达到最优化？美国人民正在经历的总统选举，理想的情况下，应该探讨这类问题并寻求答案，但本次的总统选举并非如此。
中国当今外交一览表
在本系列的前一篇文章中，本人描述过中国领导人习近平眼中的世界和全球治理。习近平虽然是一位强势且勇于创新的领导人，但他的目标从未远离现代中国历 史。他显得和几位前任领导人不同，因为他所领导的中国无论是能力还是实力，都和过去截然不同。习近平正在更迅速、更坚定地朝实现中国的某些目标迈进，但他 总体上仍延续着1949年后，特别是1978年后中国所秉持的发展路线。这些目标包括：
? 将中国在西太平洋地区的影响力最大化。
? 建立中国与该地区国家的经济关系和影响力。
? 寻求同台湾(专题)的统一，向竞争对手强化中国领土主张（特别是海事领域）。
? 增强军力并扩大其活动范围。
? 追求旨在强化与中国互连性的区域经济政策，同时在现有多边机制中发挥更大的作用。
? 保持同美国积极和互利的双边关系，同时准备应对其与中国可能发生的战略对抗。
习近平的行动大体上在这些目标范围之内，但中国不断增强的实力也伴随着令邻国极度不安的行为，使得它们质疑中国崛起是和平的还是有威胁的。中国在南海(专题)建 设人工岛屿、部署雷达和地对空导弹，进一步加剧了各国对中国意图的忧虑。中国在东海挑战日本对钓鱼岛的控制权也造成相似的影响。在国内压缩政治异见空间的 同时，香港(专题)也出现了进一步管控民主发展和政治异见的信号，大陆还警告即将迎接新任总统的台湾背离「一个中国」原则的后果。中国海军正在扩充实力以及拓展航 行的地理延伸度。中国网络黑客和网络间谍活动规模之大，令各国政府、军队和企业大为警惕。中俄之间的战略伙伴关系已经超越了两国以往的交易型大国关系。
这些都是中国正在追求的目标以及其中一部分正在进行中的国家行为，但同样应该重点关注的是哪些事情中国并没有做，或至少尚未采取行动：
? 中国不寻求全面变更全球秩序。中国成立与世界银行和亚洲开发银行相抗衡的亚洲基础设施投资银行（简称亚投行）引发了许多以此论点为前提的论述。那为什么亚 投行要向欧洲主要经济体开放，招聘有世界银行工作背景的美国人和欧洲人担任许多重要管理职位，并急切地强调达到最高国际标准的决心？为何中国在亚投行规章 中没有给予自己有效的贷款决策否决权？
? 中国在过去三十年未派遣过军队介入他国冲突。
? 尽管中国对台湾新政府可能会诉诸强硬手段，但在中短期内，中国武力统一台湾的可能性很小。
? 中国在东海和南海未攻击过任何其他主权声索国占领的岛屿。
? 中国坚称无意挑战美国的全球领导地位，也未组建过联盟体系来支持其目标达成。
除了关注中国已采取或未进行的可能令人不安的行动，也应该同时注意到中国为全球繁荣所作出的贡献，无论这种贡献是其有意为之或只是中国的客观存在所带来的：
? 中国已经成为中亚诸国的最大贸易和投资伙伴，也是东亚和东南亚诸国的最大贸易伙伴。
? 中国可能会超越加拿大成为美国最大贸易伙伴。
? 中国已在包括美国在内的全球市场成为重要的投资者。
? 中国向亚洲、非洲和拉丁美洲的许多国家提供了可观的双边经济援助。
? 人民币(专题)即将纳入国际货币基金组织（IMF）全球储备货币篮子，用以国际收支交易。
美国对华政策选项
中国是美国在制定连贯、有效外交政策过程中的独特挑战。它已成为全球经济和贸易体系不可分割的一部分，是国际组织中经常发挥建设性作用的重要成员。但它 在遵守全球规则方面仍存在巨大差距。中国从贫困中以及国际体系边缘的迅速崛起说明它还有许多工作未完成，而且发展轨迹无法预测。中国未来目标和雄心的不确 定性使得关于美国对华政策选项的辩论尤为必要，因为我们所作的抉择（视频）将影响中国如何看待美国、及其自身面临的机遇和挑战。
为应对中国挑战，美国面临三大政策选项，每个选项在当前的政策语境中都有重量级的拥护者。
一、顺应。这一选项的支持者认为，中国影响力崛起是必然的，尤其在西太平洋地区，中国成为这一地区的重心既然是不可避免的结果，那美国应该选择接受。顺 应政策的部分支持者认为，中国野心虽大但还是有节制的——主要体现在实现国家统一，包括台湾及南海部分土地及附属水域；弱化美国联盟的作用；减少美国在西 太平洋地区的军事基地、巡逻和军事存在。这个观点的支持者认为，美国抵抗中国的野心终将徒劳，反而会壮大中国的敌意与野心。他们认为，美国需要在全球外交 和内政事务的优先排序方面作出艰难的选择，因此应放弃在西太平洋地区维持的军事主导地位。
二、遏制，对抗或不加约束的战略角逐。这一派 认为中国志在主宰西太平洋及其周边地区，将美国驱逐出该地区，或至少将美军边缘化，并削弱或摧毁美国的联盟，使得该地区其他国家屈从于中国的好恶和利益。 他们坚信，美国和中国在地区甚至全球的利益基本无法兼容，若要确保所采用的战略具有连贯性，就必须要认清这一点。这一观点的支持者通常会（但不一定总是） 强调中共的主导地位、对内压制政策，以及中美价值观的冲突。他们以中国军力迅速扩张为例，预测不久后，中国将动用这些实力通过军事或恐吓手段来实现其民族 主义目标。因此，他们呼吁美国运用政治、军事、经济工具阻止中国获得区域强权的领先地位，并维持美国的区域主导地位。
三、全球性合作， 区域性决心。这一阵营的人认为，第一种和第二种观点都有合理的元素，但是过度强调和单一推进任何一种观点，既没必要也不可取。支持第三种观点的人认为，选 择第一种顺应政策等同于美国自愿接受，而非迫不得已地在该地区退居二等地位。第二种不加约束的角逐选项，将剥夺美国享有两国建设性关系的红利，进而将美国 锁定在一种无益于强化自身安全的破坏性竞争之中。第三种政策选项的支持者相信，美中关系不能、也不应该沦为纯粹的敌对，但同时也不应该忽视美中在西太平洋 地区现实存在的战略差异。
顺应与不加约束角逐两种政策选项的问题所在
顺应和不加 约束的角逐两种政策的框架主要聚焦在安全议题上。在今天这个互联互通的世界，那种认为在市场、贸易和投资领域相互高度依存的世界第一大和第二大经济体可以 建立起一种主要为双方的国家利益服务，经济关系沦为脚注的看法是荒谬的。因此，思考我们同中国关系的一个合理起点就是同等关注经济关系和安全关系。我们的 经济关系很可能杂音与和谐并存，但是很重要的一点是，美国人和中国人在考虑各自利益时要了解，从根本上讲，在这个领域，我们是被捆绑在一起的，因此我们必 须让它有效运作起来。
作为美国及全球市场的重要投资者，中国很有可能成为美国最大贸易伙伴。图为2015年习近平在访美第一站西雅图(专题)参观波音公司（图源：Reuters/VCG)
自从尼克松总统访华以来，美国做了大量工作来顺应中国。我们承认中华人民共和国（PRC）是全中国唯一的合法政府，尽管事实上它不辖制台湾。我们终止了 同台湾的共同防御条约，关闭了在那里的军事基地。我们开放了中国对美出口，规模超过任何其他国家。我们还为美国在华投资开了绿灯，拉动了中国经济增长。美 国高校还为几十万中国学生提供教育，带去了中国急需的科学技术、专业知识。我们也帮助中国加入了美国所护卫的绝大多数世界机构。我们做这些工作并不仅仅是 为中国帮忙，而是因为我们认定它们也符合我们的国家利益。
但是，我们需要对顺应政策的执行程度设置合理限制。我们不能危害在这一地区同 盟国的安全，否则我们必将付出无法接受的地区性和全球性代价。我们同日本和韩国的同盟关系不仅带来了共同利益，而且也是地区稳定的基础，这一基础若被弱 化，将在该地区留下一个危险真空。我们不应该接受中国将其经济上的主导优势转变为安全上让邻国向其臣服。如果该地区收到的信号是，在美国的鼓励下，权力重 心正在发生转移，即由一个世界上最开放、民主和多元的国家，向一个政治体系仍具压迫性、在人权、海洋法、腐败行为和透明度方面不太遵守全球规范、民族主义 野心对多国造成威胁的国家转移，这将具有破坏性和不稳定性。实际上，绝大多数国家更希望看到的是美国展现实力和持久力，而非看到美国克制和谦逊的迹象。
如果因为中国行为使然，与中国不加约束的战略角逐也许会成为现实。但是我们不鼓励这种政策，更不能在没有了解代价的情况下轻率地选择它。在一个充斥着混 乱、恐怖主义、虚无主义、内战和无政府主义的世界里，亚洲相对而言是一座稳定、经济开放和富有活力的灯塔。通过发动新的冷战来终结和破坏这种状态，不符合 美国的利益，反而会激化地区紧张，无法得到区域强国的支持，同时抑制经济增长。鉴于美国在全球，尤其是在大中东地区，面临的一系列挑战，我们曾经那种一门 心思应对苏联挑战的执着绝不能重演。无论如何，中国并没有建立一个拥有卫星国的帝国，也没有使用武力去征服或搅乱邻国，也没有像苏联那样颠覆其他国家。它 的挑战更为微妙和低调，我们的应对方式也应该如此。
顺应和没有约束的战略角逐，这两种极端的选项，都就美国韧性以及中国实力作出了假设，只是这种假设让人捉摸不透。
顺应的论点，很像20世纪70年代出现的美国需要迅速融入一个新兴的多极化世界的观点，似乎在预测一个一成不变、没有创新、也无法维持军事、政治、经济 以及文化优势的美国。正如李光耀所说的，那些赌美国在20世纪会失败的人最终都惨淡收场。我们也有能力确保，通过国内振兴，21世纪的美国「卖空者」也将 遭遇同样的命运。而顺应政策的一个核心前提似乎是，中国的崛起是一种必然，美、中经济实力和国家实力的前行轨迹正在交会。然而，中国经济近期显示出的脆弱 以及体制改革仍将面临重大挑战的事实表明，以中国过去20年从欠发达状态到中等收入国家的成功过渡这一经验来对未来作直线式的预测已经不妥。
主张实施不加约束的战略角逐的论点，对美国的实力和适应能力作出了更为自信的假设。但是它并没有令人信服地说明，美国怎样才能将其他国内外棘手要务抛到 一边，优先面对中国带来的可能挑战。像那些顺应政策的支持者一样，它的提倡者有时候所假定的中国高达10英尺（喻无所不能），在正常发展背后一直隐藏着邪 恶用心和大阴谋。在我看来，这种观点错误地忽视了这个比喻带给我们的智慧，即如果我们将中国视为敌人，它肯定会成为一个敌人。安全方面的角逐会导致安全上 的两难境地，同时会毁灭性地扭曲深陷困境之中的人的行为。如果我们谋划将中国变成敌人，那么我们面临的每个问题，包括伊朗、朝鲜(专题)、气候变化和全球恐怖主 义，其难以处理的程度都会得到数量级的增长。最后，同一个将成为我们最大贸易伙伴、我们在亚洲以及其他区域伙伴国家的主要贸易伙伴、以及全球经济支柱的国 家对抗，将会给我们自己的经济以及其他许多国家的经济造成相当大的损失，并将使美国与遭受不利影响的友国之间的关系严重紧张。
让选项三成功的因素
美国国务院的决策奥秘——源自亨利?基辛格的观察——就是供国务卿决策的政策选项备忘录应该始终包括三个选项：1、核战争；2、投降；3、一条明智、中 庸的外交解决之道。仅仅因为它是一则玩笑，仅仅因为选项三没有第一和第二选项清晰明了，并不代表选项三是对深刻思考的轻易逃避。有时候（其实经常是这 样），即使是在选项一和选项二都不太极端的情况下，选项三模板仍然提供了思考这个问题的正确方式。在美国对华政策上，我认为也是如此。
在这种情况下，选项三与选项一、选项二并非完全相悖。美国决策者们将不得不承认，在一定程度上顺应中国的崛起是有必要的，而在某种程度上同中国战略角逐也同样是有必要的。目标应该是找到一条中庸之道，以保护美国的一系列相互冲突的国家利益。
美中在多个全球议题上开展合作是可能的。两国近期就应对气候变化达成的双边协议即体现了在一个领域合作的可能性。根据这一协议，世界上最大的两个温室气 体排放国承认有责任采取行动。在阻止伊朗核武项目的P5+1谈判中，中国同美国合作又是一例。在对外援助领域，中国项目的侧重点和美国不同，这给接受援助 的发展中国家带来了潜在的质和量的益处。
自中国1978年正 式对外开放以来，美国制定对华政策一直围绕着将中国带入主要的国际经济和安全机构，要求北京接受和遵守这些机构的规则以及相关国际准则。这个策略取得了一 些重大成就，中国已成为联合国、世界贸易组织（WTO）、国际原子能机构、核不扩散机制、世界卫生组织等许多其他国际组织中积极、不可或缺的成员。在这一 过程中，中国企业和个人好像从沉睡中苏醒过来，在推动全球经济增长方面发挥了重要作用。在安全领域，中国的记录好坏参半，但是在全球议题层面，它一直都不 是破坏者。
但是，东亚和东南亚的局势并不是十分令人欣慰。正如上面提到的，中国在南海、东海的行为以及与台湾和 香港的关系令地区紧张不安。虽然北京反对朝鲜核武器项目，并且也不时地支持谴责和限制它的行动，但是北京经常在朝鲜和美国之间以一种在道德上麻木迟钝和战 略上令人费解的不偏不倚的姿态，纵容朝鲜挑衅和武器试验。中国军力提升显著地改变了中国和邻国之间的平衡，引发周边地区的焦虑。
因此，眼下中国造成的地区挑战和全球挑战之间似乎存在不平衡。在东亚地区，中国的政策和野心越来越与美国的利益相冲突，威胁到地区均衡。然而在全球舞台，中国的行动和角色并不太具有破坏性，甚至起到稳定局势的作用。
美国既要接受建设性的中国在全球发挥更大作用，又要在中国对邻国有胁迫行为时划清界线表示反对，应该采取什么样的行动才能实现这种平衡呢？虽然单次行动 非常重要，但是，着眼未来规划，仅仅根据某些特定形势来设计具体的行动步骤似乎不太管用。更加有效的方法是着眼于全局，即采取这些行动的框架。
美国能够采取的一些最重要的行动同中国没有直接的关系，但可以说，它们和我们在这一地区的行动相比有更大的影响。美国作为一个运转良好的民主国家的现实 和形象，虽因国内政治的失序而遭重创，但对我们的外交政策有一种增值效应。因为我们愿意提供国际领导力、提供必要资源支持严肃的外交政策，以及我们向外界 展示，既没有转以内政为重，也没有将外交接触减少至简单地打击恐怖分子。
在全球议题上，一套明智的选项三策略为，由于中国自身利益的不 断演变，美国应该寻找中国可以而且应该在支持全球体系方面发挥更大作用的议题。这样做并不是指美国采取恫吓手段迫使一个抗拒的中国接受与其自身利益相悖的 美国实践和标准，而是应该思考在哪些方面中国会愿意为了其国家目的而改变行为方式，以建设性的「全球公民」身份行事。[我在此感谢罗伯特?佐利克，他曾建 议我搜寻一些中国可能会因为自身原因而有兴趣成为「系统性」概念支持者的例子。他是将中国称为「负责任的利益攸关者」并将这一概念引入公共政策对话中的学 者。]
举例如下：
? 网络安全和网络创新。中国不希望其网络被黑客入侵，应该也不希望看到其网络能力的发展被隔离于全球创新之外。当然，在网络问题上，中国有很多完全不同于美国的理念——强调管控和国家主权——但是两国在这一领域潜在的重迭需求应该得到探讨与研发。
? 保护外国投资者权益。随着中国迅速成为全球最主要的海外资本来源地之一，中国理应愈发关心投资者权益，而非仅仅确保其能够吸引外来投资并从中榨取利益。
? 出台「反海外腐败法」准则。长期以来，中国将其在有关贿赂外国官员方面有宽松的标准视为其海外项目的一大竞争优势。随着习近平在中国国内高调开展反腐运 动，中国合理的做法应该是，重新审查其海外行为，使其与习近平在国内所作努力相符。否则，姑息一种环境之下的腐败，必将导致更多环境之下对腐败的宽容。
? 央行间积极协调，特别是在全球市场不稳定时期。应该比现在更多地将中国带入七国集团（G7）成员央行及财政部间的协调机制中来，因为中国对全球市场的影响，以及全球行情对中国经济的影响，都已大大超过某些七国集团成员国。
? 渔业条约与渔业保护。中国是世界上最大的捕鱼和鱼类消费国家，约有1,400万人靠捕鱼为生。中国应为过度捕捞和鱼类资源的消耗而担忧。从历史角度看，中 国各种船队一直是过度捕捞的一大源头。他们应该看到，改变捕鱼作业的方式的益处，这也应是在南海树立信心的良好开端。
? 知识产权保护。随着中国专利数量的增多，随着走向全球的中国企业的增多，中国对保护知识产权的兴趣应该和西方创新者趋于一致。
美国在相似议题上影响中国行为方式的做法有重要的历史先例。例如，从上世纪80年代开始，在美国的压力下，中国开始改变在大规模杀伤性武器扩散领域的行 为，从一个世界上主要问题国家之一，转变为一个尊重国际准则的国家。最近的类似案例有，经过多年的抗拒后，中国改变了在气候变化问题上的立场，在双边和多 边平台与美国立场保持一致，更加认真地应对这一问题。
明年1月无论哪一党候选人入主白宫，无论选择对中国采取顺应政策，还是采取遏制且不加约束的战略，都将定义美国在新时代的国家利益与中美关系走向（图源：AFP/VCG)
美国应该在国际舞台应对中国挑战、保护我们利益的其他措施包括：
? 运用美国领导权，解决诸如叙利亚、伊朗、阿富汗、利比亚和以巴冲突等区域紧张和不稳定性，同时邀请中国积极参与，努力解决这些问题，且在这个过程中尊重中国利益。
? 支持中国积极开展以市场为主导的经济改革，为私企和外企营造公平的竞争环境。具体包括谈判达成中美双边投资协议或协议，以对国企实施商业规范；根据世贸组 织规则，给予中国「市场经济地位」。（注：在美国总统选举期间，这有一定的挑战性，然而一旦政治上可行，就应马上给予这一地位）
? 积极利用世贸组织争端解决机制和单边行动来保护美国企业的技术和知识产权。
? 限制那些针对美国企业从事网络间谍活动而获利的企业进入美国。
? 欢迎中国在世界银行和国际货币基金组织等国际机构中发挥与其经济实力相称的作用。
在亚太地区，选项三战略的要素包括：
? 明示美国对同盟国承诺的牢不可破；以外交维持盟友国内对同盟体系的支持，尤其是在日本和韩国国内。我们应该毫不含糊地表明，美国全球及区域同盟体系是重大国家利益。无论谁挑战它，都必将遭到美国的坚定回击。
? 加强美国的军事存在，以展示我们维持承诺的能力；与同盟国及安全伙伴扩大双边军事演习和军事行动的范围。
? 寻求区域同盟和合作伙伴为美国的军事存在作出更大的贡献。
? 就对朝政策展开美、中、韩三边协调。加大力度说服中国更有效地利用其对朝影响力施压朝鲜接受无核化，同时向中国作出可靠保证：朝鲜半岛统一不会对中国安全利益带来负面影响。
? 对台政策要基于维持台海和平与稳定、美中联合公报、《与台湾关系法》、我们传统的「一个中国」政策、支持两岸对话以及经济和其他领域交流、以及旨在降低胁 迫风险的对台安全援助。向北京清楚表明，无论台湾谁在执政，美国要让台湾人民能够生活在没有胁迫的环境下，这一利益没有变化。但同时，美国也尊重台湾问题 在中国的特殊敏感性，并会在将台湾融入更广阔的地区安全机制方面保持克制。
? 美国海军要通过军事活动、军事演习在南海展示积极、可见的军事存在，并挑战违反国际法与惯例的主权声索。美国在领土主权问题上保持中立，寻求在外交上引导 中国使其南海主权声索符合《联合国海洋法公约》，并遵守国际海洋法法庭对中菲南海争议作出的任何仲裁决定。鼓励加速《南海行为准则》协商。
? 人权政策方面，要让中国为其跨境扣押海外公民、干涉美国信息技术企业及公民的合法活动付出代价。美国在表达美国价值观的同时也应表明中国政治体制由中国公民、而非美国人来决定。
? 同中国主导建立的亚投行等机构合作，为该地区带来所需的发展项目。
当然，阐述目标比实现成果更容易。找到实现这些目标的方法很大程度上取决于特定环境。但这不是本文的目的所在。更确切地说，本文的目的是描绘出一个全面 政策的轮廓，其中既包括我们的决心，尤其在亚太地区，也包含我们对于接受中国崛起的再度重申。两者相互融合，也互相平衡。上述政策可能缺少「顺应」政策或 「不加约束角逐」选项那种令人耳目一新的冲击效力，但这两种政策的推崇者有责任解释，一股脑冲向任何一个政策方向如何才能捍卫我们在对华关系中错综复杂的 美国利益。
作者简介
杰弗里?贝德现任美国布鲁金斯学会约翰?桑顿中国中心资深研 究员。他曾出任中国中心首任主任，并在2012-2015年间任约翰?怀特海国际外交资深研究员。贝德拥有近30年供职于美国政府的丰富经历，主要从事与 中美关系相关的工作。2009-2011年间曾担任国家安全事务委员会总统特别助理。
致谢
感谢在该报告起草过程中建言献策的布鲁金斯学会同事们，尤其是李侃如、李成、卜睿哲、罗伯特?卡根、布鲁斯?琼斯及欧汉龙。盖尔?沙勒夫在将文章集结成册的过程中给予了重要协助。文中观点均为作者本人之见。
《在混乱中寻求秩序》项目简介
在冷战结束后的二十年间，世界经历了战争的消退和经济的日益繁荣。重大地缘政治性竞赛的短缺为各国间日益深化的相互依赖和全球合作创造了良机。然而近年 来，对于新秩序的挑战不断出现，而有些可能是颠覆性的——在中东，秩序的瓦解使整个地区滑入了暴力的深渊；在欧洲，俄罗斯是对安全秩序的一大挑战；在亚 洲，不断升级的地缘政治摩擦已成为世界秩序的主要挑战之一。值此关键时刻，美国的领导力至关重要，其所面临的任务既紧迫又复杂。下一任美国总统需要顺应和 保护自由开放的国际秩序，使之继续作为保障世界稳定和繁荣的手段发挥作用；制定战略鼓励有良好意愿的强国之间相互合作而非竞争；以及在必要时刻，遏制或约 束企图破坏这些目标的危险势力。
为应对日益变幻的全球局势，布鲁金斯学会外交政策项目创立了「在混乱中寻求秩序」的研究。学会外交政策项目的学者们希望通过透彻的分析、新颖的战略和创新性的政策，在该项目的两年期内达成三个核心目标：
? 分析国际体系中引发压力、挑战以及秩序分崩瓦解的动因
? 定义美国在新时代中的国家利益，制定具体战略以促使一个有规则享自由的国际秩序重新焕发活力
? 为如何开发必要的治国工具（包括军事、经济、外交和社会）及如何重构国际秩序提供政策建议
《在混乱中寻求秩序》项目致力于在美国2016年总统选举及下届总统上任时参与并影响政治讨论。
