来源：倍可亲(backchina.com)
近日，《上海市城市总体规划（2016－2040）》（下称《上海规划2040》）向全社会公示，最令人注意的是，《上海规划2040》显示上海将在2020年将人口规模控制在2500万以下，在2040年控制在2500万左右，这一点引起了广泛的争议。
《上海规划2040》将上海城市发展的目标愿景定为“卓越的全球城市”。全球城市指的是能直接影响全球事务的城市，自然不可能是闭门造车的城市，提到全球城市，大家第一个想到的一般是纽约(专题)。
纽约可能是全世界最具活力和多样性的城市，纽约的多元性首先体现在人员构成的多元上。纽约在去年也曾发布过一份面向2040年的城市发展规划，这份名为 《一个纽约：一份强大而争议城市的规划》（以下称《纽约规划2040》）的制定者们收集了纽约市民对于纽约的印象，城市、多元性和人成为纽约市民选择最多 的关键词。
纽约确实是一座包容的、由无数多元生命个体构成的城市。两百年前的纽约不过是8万人的小城，二百年来，纽约的人口增长 了一百倍。纽约是许多移民(专题)到美国的第一站，来自世界各地的移民从世界来到美国、来到纽约，为这座城市带来了年轻的活力、繁荣的贸易和多样的文化，纽约也是 非法移民最偏爱的城市。根据美国的人口普查数据，现在的纽约市民里有37.1%出生于海外，白人仅占纽约人口的44%，黑人、拉丁裔和亚裔占有近半数的比 例。在人口意义上，纽约是一座当之无愧的全球城市。
上海之于中国，类似于纽约之于美国。时至今日的上海是中国的第一大城市，人口、经济、纳税等多项关键指标全国第一。凭借曾经租界的制度优势，上海的城市治理以精细化著称，是多个改革的先行城市，在国企、住房等多个领域为全国提供政策经验。
作为外来人口流入最多的城市，上海的居住证、外来人口子女接受义务教育政策，也是大城市中相对开明和规范的。2008年，上海启动“进城务工人员随迁子 女义务教育三年（2008—2010）行动计划”，大幅调低外来人口子女在沪入学的门槛，时任市委书记要求，在“十一五”期间，上海要保障随迁子女全部享 受免费义务教育。
然而，这样的上海正在远去。
2013年，上海的小学招生数达到18.1万，是近十几年以来的高峰， 但2014年，这一数字下滑为16.3万，上海的人口一直在增长，下滑的部分自然就是拒绝外来人口子女在上海就读义务教育的产物。最直接的限制政策是，就 读条件将孩子父母或父母一方持有的居住证件、务工证明年限从1年提高至2年，2015年进一步提高至3年。
上海还曾表示要进一步提升人口发展质量，优化人口结构和布局，明确将选择性地接纳外来人口，也就是通过一套行政化的手段来挑选这座城市需要的移民，不让他们的孩子在沪上学只是其中之一。
城市由人构成，有人的城市才是繁荣的，城市的存在就是满足人的需求，为人们在城市里交流提供便利。历来城市规划的思路都是预测人口并据此提供公共服务的 前瞻性建设。这有两层含义：第一，人是目的，而不是手段，城市经营的目标是为所有人提供服务，而不应该挑选特定的人群留在城市；第二，预测人口不是为了控 制城市规模，而是为了前瞻性的规划。
《纽约规划2040》的核心与纽约的包容性文化是一致的：面对2040年的人口增长和老龄化，纽约 必须改善社会和物质的基础设施，提供足够的公共服务和就业机会，应对人口的变化。纽约并没有强调它要排斥哪些人，不会给城市发展加上人为的限制，纽约市政 府没有权力也没有能力替城市选择居民。
从纽约的历史来看，以多元化著称的“纽约客”是纽约市政府通过一套标准的筛选的吗？这恐怕是不可 能的。多样性的纽约需要多样的人才，而人才的挑选则需要由市场的力量来选择，而非取决于城市管理者的偏好，因为管理者的知识永远赶不上市场的变化。如果 18世纪末的纽约管理者凭借当时人类的知识，只允许熟练的工人进入纽约，而拒绝其余的人才的话，还会有后来作为世界金融中心的纽约吗？
上海同样如此，自开埠以来，多元、包容一直是上海最显著的标签，上海就是一座因移民而兴起的城市。最早的上海只是一个小县城，而随着成为通商口岸，大量移 民涌入上海，让上海迅速崛起成为东方巴黎；改革开放后，也正是数以千万计的外来人口涌入上海，这些人口并不全是精英人才，但他们促成了改革开放以来上海经 济的腾飞。从当初的一个小县城到今天的2000万人口的城市，两百年来，从全国各地奔赴上海的每个人，都成为了造就上海城市传奇的不竭动力。
然而，《上海规划2040》有一串与《纽约规划2040》完全相反的刺眼文字：至2020年，将常住人口控制在2500万人以内，至2040年控制在2500万人左右，以此缓解人口快速增长和资源环境紧约束之间的矛盾。
人口是经济增长最重要的动力，人口是社会的财富。但是，在很多人眼中，人口是负担，人口会消耗社会资源、导致交通拥堵、扰乱社会治安，低端产业从业人员更是万恶之源。然而作为中国老龄化程度最高的城市之一，如果没有年轻的外来新鲜血液注入，上海早就失去活力了。
从数据上看，上海全市65岁以上的老龄人口已经占到人口比例的19.2%，远高于北京深圳；而据预测，到2020年，上海户籍人口中超过60岁的老年人 将超过540万，这意味着，如果总人口控制在2500万，2040年的上海将迎来一个空前的老龄化时代，哪里还会有什么多元化和活力？
对于上海而言，更打脸的现实是，如果上海连本国的国民都不愿意接受，还谈什么接纳世界各地的人们呢？还有什么资格说要建立全球城市。
我们来看一下《纽约规划2040》的内容，纽约的城市规划是围绕着市民关心的议题展开，最关键的五个议题是教育、住房、工作机会、公共安全和健康，无一 不和城市居民的生活息息相关。而《上海规划2040》中上海居民最关心的目标是环保城市、全球城市、多元包容的海派文化城市、关怀城市和宜居城市，上海居 民的觉悟似乎比纽约市民高得不得了。
然而，且不谈《上海规划2040》离多元包容、全球城市相隔十万八千里，上海市民的觉悟也未必有这 么高，最本质的原因还是《上海规划2040》根本没有洞察到市民的需求。上海居民的日常生活的重点、焦虑所在，同样也是孩子教育、住房、就业机会、身体健 康，但《上海规划2040》回应的很少，并且可以预见，这些问题的解决方案重点也不会是增加供给，而是排斥外来人口以减少需求。
试图用 量化的标准去考核、选择城市的居民，是一种过于自负的想象。如果上海希望打造一座真正的“全球城市”，则需要以更加开放的胸怀来面对和接纳城市的居民。人 类选择群居、选择城市生活，本身就是一种用脚投票的行为，因为大家相信人们因聚集而带来的规模效应。作为曾经以“城市，让生活更美好”为口号举办世博会的 上海，应该更深知城市规模能给人带来的幸福。
很明显，《上海规划2040》是一份不合格的答卷。到2040年，如果这份规划像1959 年、1986年和1999年的三份规划那样，控制人口目标完全失败（规划人口控制规模分别为600万、1300万和1600万，实际人口为1000万、 1600万和2400万以上），那还算是一件好事，只不过是一份失败的方案，打的是规划部门的脸面。
我们也希望，上海关于“2500万人”的人口控制目标设置，是基于对“严格控制特大城市人口”政策的回应，而非真的以此为限度提供公共服务。不然，一场可以预见的、关于公共服务稀缺的灾难，或许会在不远的将来等待着我们。
