来源：倍可亲(backchina.com)
最近新能源车骗补事件引发热议，有关政府产业政策的争议再起。经济发展过程中是否需要产业政策？产业政策是否注定会失败？
针对这一问题，北大国发院张维迎和林毅夫展开了新一轮的论战，并引发讨论。
8月25日，西安，张维迎在亚布力中国企业家论坛2016年夏季峰会上发表演讲，主张废除一切形式的产业政策。张维迎教授认为，产业政策仍遗留着浓厚的计划经济色彩，甚至会扼杀企业家精神，滋生寻租土壤，于创新并无益处并终将失败；实现创新的唯一途径是经济试验的自由，政府不应该给任何企业、任何行业任何特殊的政策。产业政策注定会失败。
9月13日，林毅夫教授发表文章，观点鲜明针锋相对，认为，经济发展需要产业政策才能成功，在经济发展过程中，“有为的政府”也必不可缺。许多发展中国家的政府采用产业政策时经常失败，除了执行能力的问题之外，究其原因是发展中国家的政府容易出于赶超的目的，而去支持违反比较优势的产业，结果这些产业中的企业在开放竞争的市场中缺乏自生能力，只能靠政府永无止境的保护补贴来生存。
两位经济学家的争论还引发国家发改委回应。9月14日发改委发布会上，凤凰卫视记者问发改委怎么看两位教授产业政策的争论，发改委表示，发改委也在认真评估当前的产业政策，当前我国经济发展进入新常态，我们现有的产业政策确实存在与新常态不相适应的地方，从目前产业政策的实施情况看，也存在一些迫切需要解决的突出难题，我们要通过相关的调整来使这些政策适应新常态的需要。
两位教授论战文章及发改委回应如下：
张维迎8月25日在西安亚布力中国企业家论坛2016年夏季峰会上发表演讲
主张废除一切形式的产业政策
张维迎：为什么产业政策注定会失败？
一、产业政策是穿着马甲的计划经济
人类会犯好多错误，人类能够进步的一个重要原因是我们具有从错误中学习的能力。中国古话“吃一堑长一智”讲的就是这个意思。但在我看来，我们经常是只吃堑，不长智。计划经济在全球都失败了，这是人类用生命代价换来的一个教训，但计划经济的精神仍然保留了下来，人们对产业政策的推崇就是一个例子。实际上，产业政策不过是穿着马甲的计划经济。
当然，产业政策并不是一个新东西。中国是人类历史上实行产业政策最早的国家，也是产业政策连续时间最长的国家，这个产业政策就是汉武帝开创的重农抑商。重农抑商政策抑制了中国人的企业家精神，阻碍了中国市场经济的发展。现在我们要建立市场经济，不再搞重农抑商，但过去几十年里政府还是不断推出各种各样的产业政策，这些产业政策同样阻碍着企业家精神的发挥和市场经济的发展。
回过头来看，产业政策成功的案例凤毛麟角，失败的例子比比皆是。举例来说，2009年推行的十大产业振兴计划导致了严重的产能过剩，政府对光伏产业的支持使得这个新兴产业很快陷入危机。但我们并没有认真地总结这些教训。时至今日，我们不少的经济学家、政府官员，甚至一些企业家，仍然在不断地呼吁政府制定产业政策。
产业政策的失败不是偶然的，而是必然的。产业政策为什么注定会失败？大概归纳有两个原因：第一个原因是由于人类认知能力的限制；第二个原因是由于激励机制的扭曲。我要特别强调，认知能力的限制比激励机制扭曲更为根本。让我先谈一下认知能力的限制。
二、创新是不可预见的
拥护产业政策的人一般有一个隐含的假设，就是技术进步和新产业是可以事先预见的，因而是可以计划的。但这个假设是完全错误的。新产业来自创新。纵观人类的产业发展史就会发现，创新和新产业都是不可预见的，我们现在讲到某一个时期某一个产业发挥了多么重要的作用，全部是事后诸葛亮式的总结。30年前没人预料到今天的新兴产业，甚至20年前也没人预料到；同样，我们今天也没有办法预见20年、30年之后哪些产业、哪些技术是最为重要的。
为什么新技术和新产业难以预见？因为创新的一个基本特点就是它的过程充满一系列的不确定性，这与科学上的发现很类似。不确定性与我们通常讲的风险不同，风险可以用统计规律来找出它的概率分布，不确定性没有任何统计规律可寻。创新是独一无二的，我们没有办法计算其成功或失败的概率。并且，一个创新是否能成功，常常取决于后续的其他创新是否出现，因而面临的是一系列的不确定性，而不是一个单独的不确定性。创新的不确定性使得我们没有办法预见求索的结果，然后制定一个目标，再按这个目标寻找一个路径。我们其实既不知道目标在哪里，也不知道路径在哪里，我们只能在不断的试错当中行进。
让我举几个例子。在人类过去200多年的历史中出现的具有重要影响的技术，像蒸汽机、火车、汽车、飞机、电力、无线电、计算机、激光、互联网等等，都是没有预料到的。蒸汽机在它最初出现的时候，就是用于煤矿井下抽水，没多少人认为它有多么广阔的用途，所以瓦特改进蒸汽机时找不到钱，只有一个叫罗巴克的英国企业家资助他，结果把罗巴克搞破产了。后来博尔顿接手了罗巴克与瓦特的合同，但失败和巨额的资金需求还是给博尔顿带来了一次又一次的危机。你可以想象一下，那时候，能够使得蒸汽机后来大有用武之地的很多技术都没有出现，比如火车不存在，轮船也不存在，而火车和轮船的出现又依赖于一系列其他的发明创造，包括钢铁质量的改进，机械设备等等。
计算机是IBM公司1945年发明的，当时没认为它有多大商业价值，所以迟迟没有投入市场，因为当时计算机必须用真空管，不仅成本高，而且速度低。计算机真正成为具有商业价值的产品是由于十几年后半导体和集成电路的出现，而这一重大发明在1945年是不可能预料到的。
再看看激光的例子。今天激光技术可以说无处不在，我们开会进门的时候身份验证要激光扫码，我这里演讲要用激光投影，我们听的音乐是激光唱片，图书出版要激光排版，去医院检查身体要激光，不少手术也变成了激光手术，等等。事实上，最重要的是，所有现在的信息通信都是基于激光技术才能实现的。但是在上世纪60年代贝尔实验室发明激光技术之后，一开始甚至不准备申请专利，因为“激光技术对通信来讲没有多大意义”。为什么以后变得有意义了？因为出现了纤维光学技术，只有纤维光学技术和激光结合起来了，才彻底改变了通信信息传输方式，后来才不仅能够传输语音，而且传输数据，现在传输音像。激光技术的巨大价值依赖于一系列应用技术的发明，在后来这些技术出现之前，人们很难认识到激光技术的价值。
我特别想举两个企业的例子。一个是思科公司。思科公司是斯坦福大学毕业的一对夫妇创办的，需要投资的时候他们去找风投，找了72家风投没有一家愿意给钱，因为都不看好它，只是到了第73家才拿到一笔钱。风险投资家是些非常聪明的人，削尖脑袋找有利可图的项目，但也经常眼浊！
另外一个例子是腾讯的马化腾。我曾遇到过一个风险投资家，他曾在饭桌上对我说，现在一想起马化腾就想扇自己两耳光，我问为什么，他说当初马化腾就想要50万美元，他愣没看上。马化腾找不着钱，好在最后碰到一个南非的风投给了钱，腾讯公司现在的最大股东不是马化腾，而是南非的那家投资公司。
我举这些例子，就是想说明一个道理：所有重要的创新，所有因创新而成功的新企业，更进一步是所有新产业的出现，都是不可预见的，因为创新过程充满一系列的不确定性。新技术的价值最初是无法预料的，只有在一系列相关的应用技术出现之后，它才能显示出来。这意味着什么？意味着我们没有办法对新产业、对创新做任何规划，实现创新的唯一途径是经济试验的自由，而不是通过所谓的产业政策将自己锁定在预定的路径上。
这也正是我们需要企业家的原因。也可以说，如果技术和创新是可以预料的，我们不需要企业家，我们只需要政府官员和科技干部。我们需要企业家就因为创新是不可预料的，所以需要企业家的警觉、想象力、判断力，需要企业家不断试错，市场竞争决定谁成功谁失败，成功的创新就被别人模仿，在市场上不断扩散，推动了人类的进步，也给你带来利润，失败了你就自然消亡。扼杀了企业家精神也就阻塞了创新之路。
三、产业政策是豪赌
产业政策意味着什么？意味着我们要把有限的资源（人力的、物质的）投在政府选定的优先目标上，这实际上是一种豪赌，连盲人摸象也谈不上。不能想象政府官员对未来技术和产业的判断比企业家更敏锐，当然我知道一些政府官员确实很有企业家精神，但总体来讲政府官员要比企业家在创新方面更为迟钝。当政府官员认识到某种技术的重要性的时候这种技术基本上已经过时了，比如说上世纪90年代中国电视机厂家只搞组装，没有核心技术—彩色显象管，所以政府花数十亿美元进口了几十条彩色显象管生产线，结果显像管生产线还没装配好的时候，技术就过时了，因为我们进入了数字时代，显象管完全被淘汰了。
能不能靠专家制定产业政策呢？也不行，因为专家可能有硬知识，但没有创新所必须的企业家的敏锐性和软知识。如果要依靠专家的话就面临一个问题，就是少数服从多数，但是多数专家认为正确的东西很可能是完全错误的。像我刚才举的思科公司的例子，如果找73个人一块投票的话，72个人投反对票，只有一个人投赞成票，这个项目肯定得不到支持。所以说专家也是不可靠的，更何况有些专家说某个技术重要，其实是为了多得到科研经费。
靠企业家制定产业政策又如何呢？我想也不成，因为有资格被邀请参与政策制定的企业家一定是已经成功的企业家，但过去的成功不代表未来的成功，对经济发展产生重要影响的创新通常来自名不见经传的创业者，而不是功成名就的商界领袖。
不妨设想一下，1990年如果美国政府组织一个产业政策委员会，由比尔·盖茨任主席，互联网时代就不会这么快到来，因为比尔·盖茨当时根本不看好互联网，只看好PC。同样，如果2000年左右中国组织一个企业家主导的产业政策委员会，由CCTV投票选出来的十大年度经济人物来组成，并且由柳传志和张瑞敏联席担任联席主席，我想中国互联网的发展可能不会像今天这么好，更可能的是计算机行业和家电行业的产能过剩。像我刚才讲的，好多创新就是名不见经传的人做出来的，成功之后我们好多判断就变得失误起来了。这就是为什么一代一代新的企业家在替代老的企业家。这是认知方面的原因。
四、不搞砸绝不罢手
产业政策之所以失败，除了认知方面的原因，还有激励机制方面的问题。
政府官员的激励和企业家很不一样，企业家试错，失败了损失是自己的，成功了收益也是自己的。但政府官员做事成功了没有与此对应的货币收益，失败了反倒可能要承担一定的职业风险（尽管并不总是如此）。所以政府官员考虑更多的是怎么回避个人责任。
回避个人责任的一个办法就是听取专家的意见，这样任何政策出问题以后都可以说事先征求过专家的意见，官员自己当然就没有责任，至少情有可原。可以说，听取专家意见已成为政府官员推卸责任的一个重要的原因。
第二个办法就是忠实执行上级政府的政策，中央号召做什么我就做什么；或者“跟风”，别人（其他地区）做什么我就做什么，比如别人做动漫，我也做动漫，别人做太阳能，我也做太阳能。这样即使最后失败了，大家都失败了，又不是我一个人失败了，我个人当然也就没有责任。光伏产业的情况就是这样，中央决定发展光伏产业，全国都这么搞，我也这么搞，各地都这么搞，最后就搞成这样子。所以我们看到，一旦政府鼓励任何一个产业，这个产业一定会变得产能过剩，危机四伏。凡是政府扶持的产业，不把它做砸绝不会罢手。
当然，做砸了是不是罢手也不一定，因为政府官员还可以错上加错。创新的不可预见性意味着产业政策一定会出现错误：支持了不该支持的企业和产业。但政府官员一般不愿承认自己的错误，因为错误会暴露自己的无知；掩盖错误的一个办法是对失败的项目提供更多的支持。这就从无知走向无耻！比如说，上海交大一位教授曾拿了上亿的政府资金，搞了个所谓的具有“自主知识产权”的“汉芯一号”，后来被揭露他不过是把摩托罗拉芯片买过来磨掉人家的商标而已。我相信政府一开始只给几百万，最后发现错了以后不能暴露自己选错人了，所以不断加钱，他自己的压力也越来越大，不做出样子来好像交待不过去，就只好造假，最后搞成这样。
政府部门也不会愿意资助那些一心想证明它们犯错的人，所以独立研究者不可能得到政府的资助，这进一步提高了政府部门掩盖错误能力。比如说，当初上3G通讯时要求中国移动[-0.90%]公司使用TD-SCDMA标准显然是一个错误，花几千亿的代价，但现在分析它的案例都不可以写出来，有个邮电大学的教授写了也没有办法发表。
这样的情况在自由市场是不可能的。自由市场上，如果一个企业家犯错误，第一他没有积极性掩盖，因为越掩盖亏损越多；第二他也没有权力掩盖，因为有竞争对手存在，谁也没有办法阻止别人证明自己的错误。你搞一个技术，人家也搞一个技术，人家搞成功了就打垮你了。
产业政策还带来寻租行为和腐败。产业政策通过对不同产业在市场准入、税收和补贴、融资和信贷、土地优惠、进出口许可等方面的区别对待，创造出权力租金。有些企业家不具有创新能力，但是很具有寻租的本事，很热衷于跟政府官员勾结起来搞寻租活动。现在一些所谓的新技术公司账面有利润，一检查利润都来自政府的补贴。所以不难理解，大量从政府拿钱的企业根本就不可能是真正的创新企业。
五、企业家要争取的是普遍的权利，而不是特权
总结一下，由于人类认知的局限和激励机制的扭曲，产业政策注定会失败。事实上产业政策只能阻碍创新，而不可能激励创新。跟着政府的产业政策走的企业家，我想也不可能是真正的创新型企业家。为了创新，为了把我们国家变成一个真正的创新型国家，中国企业家需要的是自由和公平竞争的法治环境，而不是什么产业政策的扶植。所以我主张废除任何形式的产业政策，政府不应该给任何企业、任何行业任何特殊的政策，真正的企业家不应该有这个奢望。
任何特权都是对他人的歧视，会扭曲企业家精神。我要特别呼吁一下，企业家应该争取的是每个人的平等的权利，而不是给自己的特权。但我很遗憾地发现，现在一些企业家向政府所争的是给自己的特权，而不是给所有企业家、所有个人平等的权利。我们应该记住哈耶克在几十年前提出的警告，他说：许多假装捍卫“自由企业”的人，实际上是一群捍卫他们自己特权的卫道士和要求政府采取有利于他们的行动的鼓吹者，而非一切特权的反对者。他认为，除非反对国家控制运动的领导人以身作则，随时准备用他们要求大众接受的竞争市场节律来约束自己，否则我们就无望回到一个较为自由的制度当中。
林毅夫
林毅夫：经济发展有产业政策才能成功
许多国家的产业政策失败，但是尚未见不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家和保持持续发展的发达国家。对发达国家和发展中国家的经济发展，产业政策之所以需要是因为推动经济发展的技术创新和产业升级既要有企业家的个人努力，也需要有政府帮助企业家解决企业家自身所难于克服的外部性和相应软硬基础设施完善的协调问题。由于不管发达国家和发展中国家的政府所能使用的资源都是有限的，不能什么可能的技术创新和什么可能的产业升级都提供帮助，因此只能策略性地使用其有限资源，优先帮助能对经济持续发展做出最大贡献的产业。这种有选择性地使用资源帮助某些产业的企业家克服外部性和协调问题的措施就是产业政策。由于没有产业政策的国家经济发展必然不成功，而许多产业政策不成功，因此，作为经济学家的责任不是因为怕产业政策失败而凡产业政策都一概反对，或是因为产业政策是经济发展的必要条件就无条件地支持一切产业政策，而是要研究清楚产业政策成功和失败的道理，以帮助政府在使用产业政策时，减少失败，提高成功的概率。本文从新结构经济学的视角分析为何经济发展需要产业政策才能成功，为何多数产业政策失败，以及我国如何才能制定有效的产业政策。
一个国家经济发展的本质是人均收入的不断增加，其前提则是越来越高的劳动生产率水平。劳动生产率水平的提高有两个途径：一是通过技术创新，提高现有产业中产品的质量和生产效率；二是通过产业升级，将现有劳动力、土地、资本等生产要素配置到附加价值更高的产业。根据新结构经济学的分析，这两者的实现需要有“有效的市场”和“有为的政府”的共同作用。
“有效的市场”的重要性在于，引导企业家按照要素禀赋的比较优势来选择技术和产业，生产出来的产品在国内国际市场的同类产品中，成本才会最低，才会最有竞争力，企业才能获得最大的利润，整个经济才可以创造最大的剩余和资本积累，使得比较优势从劳动或自然资源密集逐渐向资本密集提升，为现有产业、技术升级到资本更为密集、附加价值更高的新产业、新技术提供物质基础。企业家会按照比较优势发展经济的前提，则是必须有一个能够很好地反映各种要素相对稀缺性的价格体系，如果有这样的价格体系，企业为了自己的利润和竞争力，就会按照要素禀赋所决定的比较优势来选择合适的技术和产业，这种价格体系只有在充分竞争的市场中才会存在。所以，按比较优势发展产业、选择技术的前提是，要有一个“有效的市场”。
在经济发展过程中，“有为的政府”也必不可缺。首先，这是因为经济发展是一个资源必须随着要素积累、比较优势变化，不断从现有技术和产业配置到新的效率更高的技术和附加价值更高的产业的结构变迁过程。在技术创新和产业升级过程中，必须要有“第一个吃螃蟹的企业家”，如果没有其他必要的安排，第一个吃螃蟹的企业家倘若失败，将承担所有成本，并让后来者知道螃蟹不可吃，不去犯同样的错误；倘若成功了，后来者将会随之涌进，第一个吃螃蟹的企业家不会有垄断利润。也就是如果没有其他必要的安排，对于第一个吃螃蟹的企业家而言，失败的成本和成功的收益是不对称的；而从社会的角度看，不管失败或成功都给后来者提供有用的信息。因此，政府需要给第一个吃螃蟹的企业家一定的激励，企业家才会有积极性去冒这个风险。发达国家的专利制度发挥的就是这种功能。发展中国家的技术创新和产业升级，一般是在国际的技术和产业链内部来进行，多数情况下不能给予专利，但是，仍然需要给第一个吃螃蟹的企业家以必要的激励。当然，这种激励需要找到其他合适的替代方式。
其次，第一个吃螃蟹的企业家成功与否，并不完全决定于企业家个人的勇气、智慧和企业家才能。例如，要进入一个新的产业，所要求的从业人员的技能，和以往的产业不尽相同，第一个吃螃蟹的企业家如果完全靠自己培训员工，后来的企业可以以稍高的工资聘走拥有新技术的员工，而使第一个吃螃蟹的企业家蒙受损失。新产业所需的资本规模和风险也通常会比原有的产业大，需要有新的能够动员更多资本、有效分散风险的金融制度安排和其匹配，这也不是第一个吃螃蟹的企业家自己可以解决的问题。随着技术创新、产业升级，资本密集度和规模经济的提高，市场的范围和交易的价值会不断扩大，交通、电力、港口等硬的基础设施和法律、法规等软的制度环境，也必须随之不断完善，这些完善显然超出第一个吃螃蟹的企业家的能力之所及。随着一个国家的发展，技术和产业会越来越接近国际的前沿，新的技术创新和产业的升级需要与这些新技术和新产业相关的基础科学的突破，基础科学的研发属于公共产品范畴，其发现不能申请专利，企业家不会有积极性持续地从事这方面研究。凡此种种困难，均需要一个“有为的政府”来协调不同的企业，加以克服，或是由政府自己直接提供相应的服务。只有这样，技术创新和产业升级才能顺利进行。
在经济发展过程中，发展中国家的政府可动员和配置的资源有限，不可能满足各种可能的技术创新和产业升级所需的外部性补偿，和完善所有相应条件的要求。因此，和企业一样，发展中国家的政府也必须对可能的技术创新和产业升级的经济和社会回报做出甄别，按“伤其十指不如断其一指”的精神，以“产业政策”集中有限资源，协助企业家从事那些回报最高的技术创新和产业升级，只有这样才能促进经济最好最快地发展，避免陷入“低收入陷阱”或“中等收入陷阱”。同样，发达国家的政府也必须对其企业家所要从事的新一轮的技术创新和新产业发展所需要的基础科研给予支持，由于发达国家可以用来支持基础科研的经费并非无限，因此，也和发展中国家一样必须根据可能的回报来配置有限的科研资源，这种配置也就是一种产业政策。
许多发展中国家的政府采用产业政策时经常失败，除了执行能力的问题之外，究其原因是发展中国家的政府容易出于赶超的目的，而去支持违反比较优势的产业，结果这些产业中的企业在开放竞争的市场中缺乏自生能力，只能靠政府永无止境的保护补贴来生存。成功的产业政策必须是针对有潜在比较优势的产业，所谓有潜在的比较优势产业指的是该产业的要素生产成本在开放竞争的市场中有优势，但是由于软硬基础设施不完善，交易费用太高，使得总成本在开放竞争的市场中没有竞争力的产业。政府若能针对这些产业中的先行企业给予外部性补偿并帮助提供软硬基础设施的完善，则这样的产业政策能够使具有潜在比较优势的产业迅速变成具有竞争优势的产业。
在我国当前经济发展进入新常态之后，如何在“有效的市场”环境中发挥“有为的政府”的作用，推动产业从中低端向中高端，以及将来从中高端向高端升级，实现可持续的中高速增长？从新结构经济学的视角，根据现有产业和国际前沿的差距，可将我国的产业分成五种不同类型，政府因势利导的作用各有差异。
第一种是追赶型产业。2014年我国人均GDP为7500美元，同年美国的人均GDP是57101美元、德国44999美元、日本38491美元，韩国24329美元。这种人均GDP的差距反映的是劳动生产率水平的差距，代表我国现有产业的技术和附加值水平，比发达国家同类产业的水平低，处于追赶阶段。我国的汽车、高端装备业、高端材料即属于这种类型。
对于追赶型产业，我国各地政府和金融机构可以在资金融通和外汇获取上支持所在地的合适企业像吉利汽车、三一重工那样，到海外并购同类产业中拥有先进技术的企业，作为技术创新、产业升级的来源。发达国家自2008年的国际金融危机以来，经济发展乏力，很多拥有先进技术的企业经营不好，低价求售，出现了许多好的并购机会。
在没有合适的并购机会时，各地政府也可以提供方便，支持所在地的企业像华为、中兴那样，到海外设立研发中心，直接利用国外的高端人才来推动技术创新。
另外，各地政府也可以筛选我国每年从发达国家大量进口的高端制造业产品，根据其地区比较优势，创造这些产业所需的基础设施，改善营商环境，到海外招商引资，把那些高端制造业产品的生产企业吸引到国内来设厂生产。我国现在的GDP规模约占世界的14%，在新常态下，每年6.5%以上的增长意味着我国每年对世界贡献将近一个百分点的增长，现在世界每年的经济增长在三个百分点左右，也就是说，我国每年对世界市场容量扩张的贡献率达到30%。如果地方政府能够根据这些高端制造业的需要提供合适的基础设施、人才培训、营商和法制环境，国外许多高端生产企业，会有很高的积极性到国内设厂生产，以满足我国不断扩大的需求，并以我国为基地生产供应世界各地的市场。江苏省太仓市的中德企业合作园区2012年被工信部授予“中德中小企业合作示范区”，到2014年底吸引了220 家德国企业入园，投资总额达20亿美元，就是一个很好的案例。在中高端产业的招商引资上我国仍处于大有作为的机遇期。
第二种是领先型产业。我国作为中等偏上国家，有些产业，像白色家电、高铁、造船等，其产品和技术已经处于国际领先或已接近国际最高水平。领先型产业必须依靠自主研发新产品、新技术，才能继续保持国际领先地位。
自主研发包括两种不同性质的活动：新产品、新技术的“开发”和新产品、新技术开发所需“基础科研的突破”。企业开发的新产品、新技术可以申请专利，这类活动理当由企业自己来进行。但是，基础科研不仅投入大、风险高，其产品是论文，属于社会公共知识，企业没有从事基础科研的积极性。
美国这样的发达国家的产业，绝大多数属于领先型产业，技术创新和产业升级所需的基础研究，绝大多数是由美国国家科学基金会资助高校，或是由美国国家健康研究院等政府支持的科研机构来进行，欧洲、日本等发达国家也以政府的资金支持类似的机构来进行这方面基础研究。我国自然也必须采取同样的方式来支持领先型产业的新技术和新产品开发所需的基础科研。
我国的中央和地方政府可以用财政拨款设立科研基金，支持所在地领先型产业的企业与科研院校协作进行基础科研，支持企业开发新产品、新技术。中央和地方政府也可以以资金支持相关行业的企业组成共用技术研发平台，攻关突破共用技术瓶颈，在此突破的基础上再各自开发新产品、新技术。在企业新技术和产品开发取得突破后，中央和地方政府也可以通过采购，帮助企业较快地形成规模化生产，以降低单位生产成本，提高产品的国际竞争力。
领先型产业需要到世界各地建立销售、加工生产、售后服务等网络，以开发市场，中央和各地政府也需要在人才培训、资金、法律、领事保护、投资保护上给予相关企业的海外拓展必要的支持。
第三种是退出型产业。这类产业有两种类型，一类是丧失比较优势的产业，另一类是在我国还有比较优势，但是产能有富余的产业。
劳动密集型的出口加工业是最典型的第一类产业。这类产业最主要的成本是工资成本。目前，我国一线工人的月工资是3000元-4000元人民币(专题)，相当于500美元到600美元之间。到2020年“十三五”结束，实现十八大提出的两个“翻一番”目标，加上人民币升值，普通工人的月工资至少会上升到1000美元。这类产业在我国失掉比较优势是不可逆转的趋势。
面对这种挑战，我国劳动密集型出口加工产业中的一部分企业可以升级到品牌、研发、品管、市场渠道管理等高附加值的微笑曲线两端。从事生产加工的多数企业则只能像上世纪60年代以后日本和80年代以后亚洲四小龙的同类产业中的企业那样，利用其技术、管理、市场渠道的优势，转移到海外工资水平较低的地方去创造第二春，把我国的GDP变为GNP，否则必然会因竞争力丧失、海外订单流失而被淘汰掉。这些加工企业在海外的成功也将给我国相关产业中附加价值比较高的中间部件和机器设备的生产企业提供海外市场，成为我国产业转型升级的拉动力。
我国各种劳动密集型出口加工产业，绝大多数在一些市县形成产业集群，这些产业集群所在地的地方政府可以采取以下两种因势利导的政策：一是提供设计、营销方面的人才培训、展销平台等，鼓励一部分有能力的企业转向“微笑曲线”的两端，经营品牌的企业则可以对其新产品开发的费用给予和高新产业研发费用一样在税前扣除的待遇；二是协助所在地加工企业抱团出海，提供信息、海外经营人才培训、资金支持，以及和承接地政府合作设立加工出口园区等，帮助企业利用当地廉价劳动力资源优势来提高竞争力，创造企业的第二春。
根据这一思路，我国劳动密集型加工出口业应向何处转移？由于我国是一个13亿人口的大国，第三次工业普查显示，整个制造业的从业人员高达1.25亿人。以人口规模相对较小的越南、柬埔寨、老挝、孟加拉等国而言，我国的劳动密集型加工产业稍微往那些国家转移，马上就会带动其工资和我国一样迅速上涨，实际上这正是近些年来那些国家出现的情形。
从人口和劳动力供给而言，非洲现在有11亿人口，大量是富余的农村年轻劳动力，和我国80年代初的状况一样，目前的工资水平仅为我国的四分之一到十分之一，是承接我国劳动力密集型出口加工产业最合适的地方。但一个地方要成为现代制造业加工出口基地，除了工资水平低以外，当地的生产企业还必须具备比较现代化的管理和技术能力，以及国际买家对当地企业的产品质量和按时交货的信心。非洲国家现在遇到的发展瓶颈是，基础设施薄弱，国际买家对非洲企业的管理、技术、产品质量和按时交货的能力缺乏信心。如果我国中央政府和劳动密集加工产业所在的地方政府在“一带一路”和“中非命运共同体”的合作框架下，能够帮助非洲国家学习和吸取中国在招商引资方面的经验，设立工业园区改善基础设施，提供一站式服务，以发展产业集群的方式将我国的劳动密集加工企业吸引过去，非洲也能快速发展起来。
2012年东莞的华坚鞋业在埃塞俄比亚投资设厂迅速获得成功就是一个很好的实例。华坚在国内的工资占总成本的22%，埃塞俄比亚工人的工资水平只有国内的10%，工人生产效率是国内的70%，工资总额实际上只有国内总成本的3%，下降了19个百分点。华坚所有的原材料来自国内，产品全部出口，物流成本从在国内占总成本的2%增加到8%，扣除物流成本高出的6个百分点，华坚在埃塞的厂和国内相比还节省13个百分点。埃塞和许多非洲国家目前处于工业化的早期，大量剩余年轻劳动力滞留在劳动生产率水平极低的农业和服务业，劳动密集加工制造业在未来十年或更长的时间里工资水平基本能够维持不变，去的企业多了，生产规模扩大，物流成本将下降，所以，我国企业到哪儿投资的利润水平还会随着生产规模扩大而上升。
随着我国国内工资水平的上涨，许多上世纪80、90年代转移到我国大陆的台资、港资、韩资劳动密集型加工出口企业已经转移出去，我国自己的劳动密集型加工出口企业则因为不熟悉国外投资环境，缺乏海外经营管理人才而仍滞留国内。劳动密集型加工出口产业集群所在地的政府，可以给企业提供合适发展加工出口产业的国家信息，和承接地政府做好对接，帮助他们学习中国的招商引资经验，设立工业园区，营造良好的投资和经营环境，会同行业协会因势利导，协助我国的企业抱团到那里投资。我国的商务、外交等中央部门和进出口行、开发行、中非基金等金融机构也要在投资保护、签证便利和金融上给予走出去的企业必要的支持。
退出型的第二类产业则包含钢筋、水泥、平板玻璃、电解铝等建材行业。这些产业近些年在我国发展很快，机器设备很新，技术相当先进，生产能力是按满足过去高速增长所需的投资的需要形成的。我国进入到新常态以后，增长速度从过去36年年均 9.7%的高速回落到现在7.0%左右的中高速，这些产业在国内也就出现了不少过剩产能。但是，这些产业的产品在非洲、南亚、中亚、拉丁美洲等发展中国家还严重短缺，我国政府可以像支持劳动密集型加工出口产业向非洲转移那样，以同样的方式支持这些富余产能产业中的企业以直接投资的方式将产能转移到“一带一路”沿线、和我友好、基建投资需求大的发展中国家，这样的投资既使这些企业摆脱困境，也帮助那些发展中国家发展，是一个双赢的选择。
第四种是“弯道超车型”产业。此类产业的特征是人力资本需求高、研发周期短的新兴产业。相对于一种新药的研发周期可能历时十年以上，成本投入高达10亿美元，信息、通讯产业的软件、手机等，研发周期仅为几个月或一年，则属于人力资本需求高、研发周期短的“弯道超车型”新兴产业。在这类产业的发展上，我国拥有国内市场巨大、科技人才多、和完备的生产加工能力能够把概念迅速变成产品等优势，并已经出现了华为、中兴、阿里巴巴、腾讯等成功的企业。各地政府可以针对这类型企业发展的需要，提供孵化基地、加强知识产权保护、鼓励风险投资、制定优惠的人才和税收政策，支持国内和国外的创新性人才创业，利用我国的优势，推动弯道超车型产业在当地的发展。
第五种是战略型产业。这类产业通常资本非常密集，研发周期长，投入巨大，我国尚不具比较优势，但是，其发展关系到我国的国防安全，例如大飞机、航天、超级计算机产业即属于这种类型。战略型产业有一个特性，即它不能完全依靠市场，需要有政府的保护补贴才能发展起来。过去，政府的保护补贴主要是通过对各种要素价格的扭曲和直接配置来实现。十八届三中全会提出全面深化改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用，要素价格的人为扭曲将会被消除，今后应由财政直接拨款来补贴这类企业。在美欧等发达国家，不论国防安全型战略产业是民营或国有，也都由政府财政直接拨款来支持其新产品新技术开发，并以政府采购和推广到其他国家来支持其产品的生产。
对战略型产业的扶持是国家行为，应该由中央而不是由地方财政来承担。但是，这类型产业落户在哪个地方，会间接地促进那个地方军民融合的配套产业的技术进步和产业升级，所以，各地政府可以支持鼓励配套产业的发展，并改善基础设施、子女教育、生活环境等软硬条件，来争取战略型产业落户当地，以实现战略型产业和当地产业转型升级的双赢。
在经济新常态下我国仍然处于大有作为的战略机遇期，根据各种产业的特征，发挥好“有效的市场”和“有为的政府”两只手的作用，推动产业转型升级，即使在相对不利的国际外部环境下，我国的经济在十三五期间也仍然能够保持6.5%以上的中高速增长，到2020年前后跨过人均国内生产总值12615美元的门槛，进入到高收入国家的行列，为实现中华民族伟大复兴的中国梦立下一个重要的里程碑。
发改委回应：产业政策确实存在一些突出难题各国都在用
发改委新闻发言人回应产业政策之争
凤凰卫视记者：请问近期炒的特别热的关于产业政策争论的问题，有专家指出，目前的产业政策实际上是变相的计划经济，政府在产业政策的制定上是有很多的盲目性和滞后性，甚至认为这不利于创新，产业政策可以说是一场豪赌，政府不应该给任何行业制定产业政策，这只会阻碍整个市场经济发展，废除一切形式的产业政策是他们的呼声。不知道发改委对这样的观点如何看，对产业政策又如何评价？谢谢。
赵辰昕：我是这么看的，对于任何事物，社会上都会有各种各样不同的观点和看法，这非常正常，对产业政策当然也不会例外，你既然提到了这个问题，我就说点我自己的看法。
第一，从目前的国际情况看，不同发展阶段的各个国家都在运用产业政策，当然，根据经济发展国情、文化、体制等方面的差异，世界各国的产业政策可能在目标上、在内容上、在措施上会有所不同。但是，我们研究发现各国确实都在运用产业政策，通过产业政策在不同领域、不同侧面发挥作用。举一个最现实的例子，国际金融危机以来，发达国家都高度重视实体经济的发展，比如美国提出了“先进制造伙伴计划”，还有“先进制造业国家战略计划”，也有人讲这叫“制造业回归”。比如日本实行了“产业重生战略”，德国也发布了“关于实施工业4.0战略的建议”，这些都是不同国家运用产业政策的具体体现。
第二，我们回顾一下，从中国改革开放以来，我国的产业政策确实对我国的发展发挥了至关重要的作用。改革开放之后，我国政府相继出台了很多与产业发展相关的措施，有的叫规划、有的叫政策、有的叫目录，还有一些相关的优惠措施。这些产业政策对拉动经济发展、促进结构调整、调节供求关系等方面都发挥了积极的作用，更是我国产业发展取得辉煌成绩的重要保障。
第三，我们也在认真评估当前的产业政策，当前我国经济发展进入新常态，我们现有的产业政策确实存在与新常态不相适应的地方，从目前产业政策的实施情况看，也存在一些迫切需要解决的突出难题，我们要通过相关的调整来使这些政策适应新常态的需要。
第四，在当前这种情况下，确实有必要统筹谋划好产业创新发展和产业政策转型。我们将认真贯彻落实党中央、国务院关于推进供给侧结构性改革重大决策部署，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，坚持问题导向和目标导向，发挥市场配置资源的决定性作用和更好的发挥政府作用。按照这样的思路和原则，我们将会同有关方面统筹谋划产业创新发展和产业政策转型的顶层设计，强化改革意识，创新工作方法，积极推动产业迈向中高端水平。
这个问题我就回答这些。谢谢。
