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夏兴华
舆论普遍认为，“断崖式降级”对官员的震慑力较大。中央纪委也指出，监督执纪的“四种形态”，是为了防止不出事都是“好同志”，一出事就成了“阶下囚”
法治周末记者陈霄
2017年的第一个工作日，中央纪委官方网站通报了今年首个受到“断崖式降级”的高级官员——中国民用航空局原党组成员、副局长夏兴华。
由于违规打高尔夫球并由他人支付费用、不按规定报告个人有关事项、收受礼金、以明显低于市场价购房等原因，夏兴华受到开除党籍处分，并按主任科员确定其退休待遇。
事实上，“断崖式降级”是党的十八大以后相对常见的一种反腐手段。法治周末记者根据中央纪委的公开通报资料统计，党的十八大以来受到“断崖式降级”处理的省部级高官已有18人。
这种反腐手段在省部级高官身上的适用以及某些时候幅度之严厉一度引起了舆论的广泛关注。当然，如果不考虑到官员原来的级别，事实上受到“断崖式降级”处理的官员数量则会大大增加。
舆论普遍认为，“断崖式降级”对官员的震慑力较大。中央纪委也指出，监督执纪的“四种形态”，是为了防止不出事都是“好同志”，一出事就成了“阶下囚”。
为什么降，降多少
2016年年初，中央纪委集中通报过去一年对10名中管干部党纪重处分并作出重大职务调整时，曾经明确解释过这些高官被连降多级的根本原因在于“严重违纪”。
法治周末记者注意到，在18名被降级的省部级高官中，中央纪委均提到了他们“严重违纪”，不过，对于半数高官严重违纪的具体表现，中央纪委并没有明确指出，在剩下的9人中，严重违纪的具体表现则原因各异。
不过，相对集中的原因有以下4种：
一是利用职务上的便利谋取利益。例如，云南省委原常委、昆明市委原书记张田欣，江西省委原常委、秘书长赵智勇，江西省政协原副主席许爱民，贵州省政协原党组成员、副主席孔令中，广西壮族自治区政协原党组成员、副主席赖德荣等；
二是违反廉洁纪律，收受礼品、礼金。例如，赖德荣，海南省人大常委会原副主任张力夫等；
三是违反政治纪律，对抗组织审查。例如，孔令中，四川省原省委副书记、省长魏宏等。或者违反组织纪律，在组织函询时不如实说明问题，例如，魏宏，张力夫，夏兴华等；
四是违反中央八项规定精神，公款消费或接受公款宴请。例如，湖北省原省委常委、组织部部长贺家铁，赖德荣，张力夫等。
当然也有一些特别的，像对魏宏的通报中，就提到了他插手司法活动，贺家铁则是在担任中央巡视组副组长期间泄露巡视工作秘密，而魏德荣的违纪表现之一则是多次到境外赌博。
此外，还有公众熟知的黑龙江省副省级待遇干部付晓光因饮酒造成陪酒人员一死一伤而被降级，他是党的十八大后首个被降级的省部级高官。
据公开资料的不完全统计，地方官员被降级的原因之中，违规收受礼金可能是其中最多的一项。
地方官员因落实“两个责任”不力被问责的案例近两年也比较常见，不过绝大多数都是受到警告处分，但也有例外。例如，云南省大理州巍山县原县委常委、副县长杨利军因分管部门违纪违法案件多发，其落实主体责任不力，被降为副主任科员。
至于严重违纪的官员到底会被降几级，受访专家均表示，法律法规虽有“降级”的处分方式，但目前尚缺乏具体的标准和细则。国家行政学院教授汪玉凯此前曾建议制定对违纪公务员的降级标准，视违规情节、涉案金额和造成的社会影响等来确定违纪程度和降级档次。
不过，法治周末记者发现，统观目前披露出来的官员违纪情况，被降级的标准也并非完全无迹可寻。
降级落差最大的几名省部级高官，从官方通报的表述上看，都涉及到贪腐问题，如被连降七级的赵智勇“利用职务上的便利谋取私利”，同样被一撸到底的赖德荣“严重违反廉洁纪律，收受礼金”，两人都是直接从副省级降至科员；而“收受礼品、礼金，默许亲属利用其本人职权谋取私利”的张力夫则被连降了六级，按照副科级确定退休待遇。
而且，比较明显的是，由于违纪的严重程度不同，被开除党籍的官员，降级的幅度也大于没有被开除党籍的官员，从不完整的通报资料来看，前述高官被开除了党籍的，似乎都会被至少连降四级以上。
其实，2016年年初中央纪委通报10名中管干部的降级情况时，也提到了给官员降级的考量因素：“针对被审查人的具体情况，综合考虑其违纪行为的性质和情节、造成的后果和影响、认错悔错态度以及配合组织审查、退缴违纪所得等情况。”
“一夜回到解放前”
被降级的官员会受到哪些影响？许多媒体喜欢用一句话来形容这种巨大的落差：“辛辛苦苦几十年，一夜回到解放前。”
中央纪委官方网站上发表的一篇名为《他们为什么会被“断崖式”降级？》的文章中指出，通常情况下，一名干部一步一脚印，成长为省部级领导干部要很长的时间，而反过来从省部级降为处级科级，就像“一瞬间”从山巅一下子跌落到谷底。这也是“断崖式”降级一词的由来。
其实，只要详细查阅被降级官员的履历不难发现，瞬间被连降数级确实会使官员回到十几甚至几十年前。例如，直接从副省级降为科员的刘祖礼，瞬间就回到了35年前的级别，矿务局的一名普通技术员，即便是像付晓光这样的只降了一级的高官，实际上也是回到了他23年前的级别。
根据目前公开的不完整资料统计，18名省部级高官的“断崖式”降级，平均耗费了他们过去至少24年的仕途积累。
当然，降级并非论终身，但也并不意味着官员随后便可以东山再起。
按照现行公务员法和行政机关公务员处分条例，降级处分的时限是24个月，到期解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。但是，“解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务”。
这对官员的冲击还是较大的。竹立家此前在接受法治周末记者采访时说，虽然公务员法规定了降级处分方式，但一个可以观察到的事实是，针对省部级以上官员的违纪行为，过去的实践中很少适用此项规定，对于犯小错者，通常以警告、记过处分。由此导致的结果是，不少官员有侥幸心理，觉得只要不违法，搞些“小动作”，比如收点红包礼金，利用职权打个招呼、牟点私利，不会带来太严重的后果。
党的十八大后对这些省部级高官的“断崖式降级”处理，树立了新的问责模式，即在“双开”、移送司法机关追究刑责或者警告、记过、免责之外，作出重大职务调整、连降数级。受访专家认为，这对官员可以起到更大的震慑作用。
事实上，由于前述所有高官被降级后都是安排为某级别的非领导职务(降为科员和退休的除外)，熟知中国官场政治的人不难理解，即使是同为正厅局级，一个市委书记与一个巡视员掌握的实权是大为不同的。
级别上的“一夜回到解放前”，当然也包括官员的政治待遇和生活待遇面临巨大落差。
例如，在经济上，工资会大幅缩水，生活待遇上，省部级高官医疗待遇药品费用全额报销、住院单人间、保留专车和司机等都会被取消，政治待遇主要是指看相应级别的文件、在一定时间内继续配秘书、留用办公室等，统统都没有了。
关于震慑，还有一个不容忽视的细节是，“高官习惯了高高在上，一下子降下来这么多，怎么面对周围的人，尤其是那些没退休的，很难面对自己原来的下属，面子上抹不开的。”一名基层官员对法治周末记者如是说。
旧方法的新高度
2016年1月，中央纪委案件审理室主任罗东川在国新办发布会上曾回应外界对官员“断崖式降级”的疑惑。他说，“断崖式”处理是新闻媒体形象的说法，从纪律审查来讲，在纪律审查当中对严重违纪的被审查人，按照规定给予党纪重处分，比如说撤销党内职务、留党察看、开除党籍，同时在职务上进行重大职务调整。
“从体现惩前毖后，治病救人的方针，对他作出这样的处理，也是中央纪委提出的‘四种形态’当中的一种，根据违纪的具体情况给予党纪重处分，同时在职务上作出重大调整。”罗东川说。
监督执纪“四种形态”是2015年9月中央纪委书记王歧山在福建召开座谈时提出的，指的是党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态(第一种)；党纪轻处分和组织处理要成为大多数(第二种)；对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数(第三种)；严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数(第四种)。“断崖式降级”实际上正是对应了第三种。
中央纪委的上述文章中指出，监督执纪“四种形态”，是为了防止不出事都是“好同志”，一出事就成了“阶下囚”。
如果足够细心就不难注意到，对官员作出降级处理过去只是用得较少，但也并非没有先例。
例如，受三鹿奶粉事件影响，2009年，时任农业部畜牧业司司长、全国饲料工作办公室主任王智才就受到了降级处分。还有当年的央视大火事件，时任中央电视台台长赵化勇也被行政降级。
2006年，广西壮族自治区梧州市长洲区原区委书记包军因介绍贿赂，被开除党籍，按主任科员安排工作、重新确定工资级别和档次。
当然，如果官员违纪甚至违法严重，自然就是移送司法机关追究刑责了。
落马高官是不是会被移送司法机关追究刑事责任，受访专家认为，这在“理论上很容易区分，即是不是涉及犯罪”，但实践中却比较复杂。
著名法学家、中国政法大学终身教授陈光中在接受法治周末记者采访时分析说，实践中违纪高官未被追究刑事责任可能存在多种情况，最典型的应该是虽违纪但还没有构成犯罪；有的可能属于可追究刑责也可不追究刑责的两可之间，为缩小打击面，不予追究；还有一种多是虽然构成了犯罪，但情节较轻，出于政治上的考虑，“放他一马”。
